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叶榅平:新体制下自然资源管理的制度创新与法治保障

编辑:黄金城vip娱乐官网 来源:黄金城vip娱乐官网 创发布时间:2021-01-29阅读99216次
  本文摘要:制度创造与法治2018年3月第十三届全国人大第一次会议审查会通过《国务院机构改革方案》后,国务院重组自然资源部,统一行使全民所有自然资源资产管理,统一行使所有国土空间使用控制和生态维护维修,统一行使所有自然资源的调查和登记,统一行使所有国土空间“多规合一”使用控制计划,将山水林田湖超生命共同体对我国和世界来说,这都是自然资源监督体制发展史上的重大突破,是生态文明建设理论和制度的根本创意,标志着我国的自然生态资源监督走出新时代,具有新的愿景和新的目标。

制度创造与法治2018年3月第十三届全国人大第一次会议审查会通过《国务院机构改革方案》后,国务院重组自然资源部,统一行使全民所有自然资源资产管理,统一行使所有国土空间使用控制和生态维护维修,统一行使所有自然资源的调查和登记,统一行使所有国土空间“多规合一”使用控制计划,将山水林田湖超生命共同体对我国和世界来说,这都是自然资源监督体制发展史上的重大突破,是生态文明建设理论和制度的根本创意,标志着我国的自然生态资源监督走出新时代,具有新的愿景和新的目标。当然,自然资源部的设立并不意味着自然资源管理的新体制创意自然建立。它在带来体制创造的同时,还面临着一系列新的挑战和问题。只有在理论、制度和法律上合理应对新挑战,解决新问题。

我国自然资源管理新体制可以有效运行,建设19大报告制定的自然资源管理目标和价值。第一,自然资源管理身体制面临的挑战和问题,建立自然资源管理身体制不利于对机构设置的决策者、执行者和监督人的分离和相互监督。不利于管理部门整体维持山水林前哨,提高自然资源管理效率。

但是,任何制度上的想法都不可能一蹴而就。在新体制下,自然资源监管将面临一系列新的挑战和新的问题。首先是对自然资源监督新体制的理论解释。

我国原来的自然资源管理由不同的部门负责管理,从世界上看,很少国家设立统一遵守自然资源管理责任的机构。一般来说,不同的机关和部门共同遵守自然资源管理和自然生态监督责任。那么,19大报告明确提出了国有自然资源资产管理和自然生态监督机构的设立。“统一行使全民所有自然资源资产所有者责任,统一行使所有国土空间使用控制和生态维护维修责任,统一行使城乡各种污染尾气和行政执法义务”是有充足的理论依据还是这个新体制创立的理论基础?只有认真解决问题,自然资源管理体制的创建和自然资源部才能得到统一遵守管理责任的坚实理论支持,才能为明确的管理制度的设计获得准确的理论引导。

接着,自然资源管理新体制运营的基础制度是否不存在是个问题。新体制运行的基础制度主要有两个:(1)自然资源产权制度问题。新正式成立的自然资源部,最重要的任务是统一行使全民拥有的自然资源资产所有者的责任,统一行使所有国土空间使用控制和生态维护维修责任,努力解决问题。

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努力解决自然资源所有者不做、空间规划一致等问题。产权制度是自然资源部统一这些责任的基础,只有自然资源产权明确,产权体系完善,自然资源管理工作才能有效进行。

(2)自然生态空间规划问题。自然生态空间规划是生态文明建设的最重要内容,是自然资源管理体制和制度现代化的基础。

改革开放以来,我国自然生态空间规划体系有了很大的发展,对优化自然生态空间研究开发和利用格局,促进地区协调发展起到了最重要的作用。但是,由于管理体制的原因,各主管部门需要根据自己的管理制定各种空间计划,因此在空间计划分类标准、技术方法等方面没有明显的差异,各种空间计划相互一致或相互冲突。自然资源部的重组确保了实施“多规一体”改革的基本条件,但明确实施“多规一体”制度的改革方案,制定统一的自然生态空间使用控制性计划,仍然是需要进一步研究,通过明确制度设计进一步构建的问题。

再次是新体制下自然资源管理制度的创造性问题。(1)遵守国有自然资源资产所有者义务和遵守自然资源监督责任之间的关系。行使所有者义务一般要进一步考虑自然资源的经济价值和利用价值,而自然资源规制要考虑自然资源的整体功能,特别是生态功能。

因此,自然资源部在同时行使这两个职权时,有可能不存在身份和利益上的冲突。如果这个问题得到有效的解决,就会损害新体制的实际运行效果。

(2)横向管理系统问题。长期以来,中央和地方对资源管理的权力和利益划分不明确,主要反映的是自然资源管理权限划分不明确,自然资源功能划分不明确和资源经费管理机制不合理。自然资源部重建后,这些问题在一定程度上不存在,仍然需要通过制度进一步解决问题。

(3)自然资源管理和自然生态监督之间的合作问题。一般来说,自然生态监督旨在减少生态环境的负面外部性,自然资源管理旨在确保或提高自然生态,两者的管理目标不同,但管理的对象往往没有一致和交叉,因此,两个部门要明确执法人群中可能存在产量冲突,并从制度上进一步定义两者的其他责任,划定界限。(4)自然资源部和其他部门之间的合作问题。在自然资源管理的新体制下,应考虑如何处理“统一管理”和“分权趋势”之间的关系。

即使新成立的自然资源部统一管理自然资源,自然资源部仍然有一定的职能界限,几乎不能认为是其他部门履行管理责任。(威廉莎士比亚、温斯顿、资源部、资源部、资源部、资源部)因此,无论自然资源管理部和现有的职能部门之间如何进行工作协商,新体制都仍然存在许多必须解决的难题。

(威廉莎士比亚、温斯顿、资源名言)()最后,现有法制对自然资源管理新体制运行的制约问题。《宪法》,《物权法》都将自然资源作为一个整体展开规定。

但是,新中国正式成立以来,自然资源管理集中在多部门,各行业开展分散化管理,实施的各自然资源单行法后,有着强大的部门法律痕迹。总的来说,这些法律反映的自然资源管理标准、管理规则、配置方案、利益分配方案等内容和规则不同,自然资源的开发利用和维护没有形成统一的整体。

因此,要切实实施统一管理体制,首先要奠定新体制的理论基石,完善自然资源产权制度,实施空间规划,对相关自然资源法展开适当的辨析和变更。要建立统一协商的自然资源管理法体系,确保和增进自然资源管理新体制的有效运行。

第二,奠定自然资源管理新体制的理论基石。设立自然资源管理机构,统一遵守自然资源管理责任的理论基础,我国学术界对争论和研究知之甚少。有人指出,一般来说,多领域管理体制没有“九龙水利”问题,如果由一个部门统一管理,就可以解决这个问题。

但是,这种说明性叙述只是就事论事,并没有解决问题新体制创立的理论基础。本质上,自然资源管理新体制的确立是我国对自然生态系统整体性认识加深后做出的根本性决定,整体性管理理论和新机构以构建社会管理理论为重点,从生态系统的统一性和管理权力活动的集中性两个方面获得了坚实的理论依据。整体性管理理论反思和批评“以效率为主导的新公共管理运动,分工过于细分,政府组织的支部化、管理的碎片化、公共服务的可分解性”,指出要对碎片化的公共问题展开有机协商和整合。适当时,对这些公共性问题的管理方式也应粉碎南北整体性,大大扩大政府管理活动和过程的透明度,确保面向社会大众的协商、高效的政府管理模式。

整体性管理理论指出,对于生态环境治理等公共性问题,应把整体性协商和管理作为价值倾向,统一性管理无助于进一步优化自然生态环境治理体制。要确保建立自然生态环境治理结构的高绩效获取制度。整体性管理理论不仅在分析我国原有的自然生态治理过程中不合理,而且对政府部门之间、政府与社会之间相互排斥、协商不足等问题获得了新的视角,对我国自然资源管理和自然生态监督体制改革的合理解释也获得了新的理论思考,在构建自然资源管理新体制的理论体系中具有最重要的意义。代表美国法官布雷耶的学者指出,为了解决问题传统行政模式的严重不足,不能为了更有效地开展社会管理和分担适当的管理风险而设立新的小型集中行政机关。

新成立的组织应享有原来集中于各政府机关的权限,管理和分担特定相关风险,集中力量完成特定事项的社会管理任务。根据该理论,这些机构首先不应建立一系列明确的风险监管体系,以限制对具有不同程度风险的社会问题的处置。第二,该机构应在同一风险或不同风险内确定不同问题的优先顺序。

最后,该机构需要比较不同顺序的风险,以确定如何更好地部署资源和防止风险。布雷耶指出,设立这样的政府机构可以有效地管理公共性社会问题,如自然、生态环境。该理论不仅对我国自然资源管理新体制有理论解释意义,而且还指出风险等级管理理论对自然资源部如何开展自然资源管理具有启发意义。三、在完整的产权制度和实施空间规划新体制下,自然资源管理统一自然资源确权、带状规划等责任,具体自然资源管理责任是自然资源管理体制的大发展。

在新体制下,为了让自然资源管理机关履行责任,必须完善自然资源产权制度,实施“多规一体”空间规划,建立自然资源管理部门有效管理的制度基础。第一,构建新的自然资源监督体制下的产权制度。关于自然资源产权制度建设,不能抓住(1)不应该前进的自然资源产权确权登记,特别是对森林、水流、草原、山、荒地、滩涂等自然生态空间的统一权登记。

具体区分全民拥有的自然资源和集体拥有的自然资源,边界自然资源部遵守全民拥有的自然资源所有者的责任范围。推进自然资源房地产统一登记管理制度建设,为更好地开展自然资源统一管理奠定坚实的资源所有权和数据基础。

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(2)自然资源的国家所有权需要进一步具体的权限。自然资源国家所有权具有公法权能和私法权能双重权结构,公法权能具有规制权能、管理权能、分配权能,司法权能具有占有、使用、收益、处分等功能。公法权力主要是为了确保和规范司法权力的活动,保障自然资源全民拥有的制度价值而追求现实。只有特定的国家所有权权才能在自然资源管理机构体系中展开必要的职权配置,更好地规范自然资源管理机构遵守所有者义务,开展自然资源管理。

(3)不得歧视公益性自然资源和经营性自然资源。公益性自然资源要以公益为价值,自然资源管理要更加重视国家所有权的公法权力行使,以公共管理为主要目标。

经营性自然资源管理要尊重司法权的价值功能,以市场配置为主要手段,充分构建自然资源的经济价值。因此,两种类型的自然资源管理目标、管理手段和管理重点不同,不能区分产权构建规则和管理规则。其次,在自然资源监督的新体制下,确保实施“多规一体化”空间计划的制度。

在新体制下如何实施“多规一体”空间规划,最重要的是要处理好自然生态空间使用控制规划与经济社会发展规划之间的关系。在明确的制度设计中,应考虑并遵循以下三个原则:(1)必须将“多规一体”空间计划限定在自然、生态空间使用控制计划范围内。

目前各部门制定的各种计划中,有些是经济社会发展计划,有些是自然生态空间使用控制计划。因此,我们首先要掌握两个不同的计划,在自然生态空间使用控制计划的范围内,掌握“多合一”的限制版本,将国家经济和社会发展计划和各种产业计划纳入自然生态空间使用控制计划体系,不能导致自然生态空间使用控制计划与经济和社会发展计划之间的关系失衡。国务院机构改革明确提出的“多规合一”改革也是指自然生态空间使用控制计划。

(2)自然生态空间使用控制计划要以“主体功能计划”为基础,在主体功能计划的通关下开展土地利用总体规划,以土地整体利用计划为基础,开展城乡空间使用计划,建立层次明确、相互协商、互补的空间控制计划体系。(3)不能在自然生态空间使用控制计划的基础上开展国民经济和社会发展计划、产业计划等。

也就是说,经济和社会发展计划必须在自然生态空间使用控制计划制定的监管框架内运行。经济和社会发展计划必须遵守自然生态空间使用控制计划,不能本末倒置。只有明确上述阶层关系,才能将“多规合一”改革方案有序、分层地带入自然资源管理制度。第四,优化自然资源管理的权力从有效管理自然资源的制度体系来看,设立自然资源部统一管理自然资源只是新体制的第一步。

作为拥有极大职权的新设立机构,自然资源部还应该有一系列制度创意。只有切实构建制度创造,才能有效构建新体制的有效运行,建设新体制制定的管理目标。(威廉莎士比亚、温斯顿、夸夸其谈)首先,定位和区分自然资源资产所有者责任和自然资源管理者责任的作用。

自然资源部统一遵守全民拥有的自然资源所有者的责任,统一管理自然资源,在一定程度上将活动者、监督者、监督者的职权集中在一起。为了防止自然资源部陷入角色误解,当然要对这两个角色进行合理的定位和区分。(1)要适当区分自然资源资产所有者和监管者职能、特定自然生态空间的自然资源所有者、监管者和责任。(2)在体制建设中,不能在自然资源部设立其他机构,分别行使所有者职能和监督职能,建立两个职能之间的必要区分。

自然资源部应更好地遵守所有者责任和监督责任,建立有效的内部监督和制约。(3)建立交流协商和监督限制机制,建立信息共享,通过制度化机制,处理好所有者责任和监督人责任之间的关系。第二,中央和地方对自然资源管理的权限是有区别的。在大自然资本管理中,中央和地方关系仍然是一个比较棘手的问题。

我指出,在新体制下处置这一问题,应考虑:(1)自然资源部和地方自然资源管理部创造行使全民所有自然资源所有权的资源形式和空间范围。拥有最重要的维护价值和最重要战略意义的全体国民拥有的自然资源的所有权,不得由自然资源部行使。其他全民拥有的自然资源的所有权可以在权力和责任明确的前提下,采用中央和属地管理的结合模式。

(2)具体中央和地方的自然资源管理科。对中央和属地管理的全体国民拥有的自然资源所有权,要展开具体的管理权和装备。一般来说,监管权限、管理权限、权限分配等公法功能不能集中统一行使,占用、使用、收益和处置功能必须通过等级代理制度在地方行使。今后,《自然资源法》将对这两个职能的划分制定明确的规定,并制定中央和地方权限分配规则。

(3)不能建立合理的自然资源管理经费的管理机制。今后要开展自然资源管理和维护专项经费支出,根据中央和地方资源管理权限,确定管理支出资金分担比例。不能在中央政府设立专门的财政账户,用作自然资源管理和维护,以每年多数承担经费支出责任。加强自然资源保护地相结合的财政收入管理制度建设,建立具有约束力的规范化管理机制。

(4)不应该建立合理的收入分配机制。现有的分配机制没有反映拥有全民拥有的自然资源所有权制度的全体国民的公益性价值。例如,自然风景名胜区高价门票收入和许可经营收入一般应由地方政府支配,缺乏合理的分配机制和国民共享机制。

这很容易使地方政府过度用于自然资源,坚持地方经济的利益。因此,不应建立合理的收益分配机制,提高全民拥有的自然资源收益缴纳中央的比例,从中央通过合理的分配机制开展第二次分配,使全民合理共享。

收益。第三,自然资源管理和自然生态环境监督的协商机制建设。我指出,从制度上解决问题这个问题必须遵循两个原则。

(1)明确界定自然资源部和生态环境部各自的责任。自然资源部和生态环境部的重建都是生态文明建设的最重要措施。自然资源部的任务是“统一行使全民所有自然资源资产所有者责任,统一行使所有国土空间使用控制和生态维护维修责任,努力解决问题,自然资源所有者不做,空间规划一致,建设山水林前哨整体维护、系统维修、综合管理”。

生态环境部的任务是“为了综合集成的生态环境保护责任,统一行使生态和城乡各种污染废气监督和行政执法责任,加强环境污染管理,确保国家生态安全,建设美丽的中国”。(2)避免权力真空和权力过度匹配。自然资源部在生态环境保护中负责生态维护和维修,注重自然资源开发利用的生态维护系统维修和综合管理,坚持“谁破坏谁管理”的责任原则,生态环境部在生态环境保护中负责加强环境污染管理,注重环境污染监督、执法人员、管理和遵守专业岗位。因此,自然资源部和生态环境部的职责没有一定的交叉。

要建立合理的工作协商机制和纠纷处理机制,建立信息共享,防止自然、生态、环境保护中的权力真空区和过度的权力交叉区。四、自然资源部和其他部门之间关系的协商。

在新体制下,自然资源部虽然享有自然资源统一管理的集中力,但仍然要从制度上处理好与其他部门的关系,确保职权转换相关的前后交涉,为自然资源的统一管理消除体制障碍。(1)不得统一职权和责任。设立自然资源部,统一行使职权,首先要把不同部门的责任集中在自然资源部身上。这必须包括原部门的机关调整、义务权限的新划分、人事调整、利益模式的变化等,因此,从制度上彻底解决和解决现有既得权结构造成的制度障碍。

(2)不能在提交之间建立有效的协商机制。理论和实务界明确提出了各种方案和建议。其中,亚洲开发银行和世界银行的报告明确了重组国务院环境保护委员会的建议,与其他部门建立了更好的合作关系,更好地整合了不同部门之间的自然资源和环境保护政策措施。国合会、美国自然资源维持委员会、经济合作组织的研究明确提出,由总理任组长、各相关部门负责人参加的自然生态环境指导小组,即在国务院内部建立协商自然生态环境保护的指导机构,将环境引入经济和部门决策。

世界银行建议效仿美国的环境质量委员会,设立国家环境政策办公室,并向国家领导人报告工作。这些建议都有一定的参考价值,我们要融合自然资源管理新体制的特点和问题,大力研究和融合各种有益的建议和方案,建立与实际不同的改革相适应的新体制协商机制。5.建立自然资源管理法律体系的完善法律制度体系是自然资源管理新体制扎根、保障自然资源管理机构政策运行和有效工作的基础。

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在新体制下,必须延缓自然资源法律体系建设,充分发挥法治作用,在自然资源管理体制运行和自然资源管理中发挥最重要的作用。首先,在新体制下建设自然资源管理法体系,要以生态文明建设理念为指导,坚持绿色原则。要统一行使全民所有自然资源资产管理,统一行使所有国土空间使用控制和生态维护,统一行使所有自然资源的调查和登记,统一行使所有国土空间的使用控制计划,以人、政府、社会改变自然资源管理和第二、《物权法》和行政法规相关规定。将自然资源作为一个整体来规范,理顺产权和管理权的关系,对一些标准化的产权制度不能在《物权法》中规定。

例如所有权和活动制度、使用权制度、有偿使用制度等。要再次研究和制定统一的《自然资源法》。在新体制下,不能把自然资源管理的新目标和新的拒绝融合在一起。

研究了吸收各国先进设备的自然资源管理法律制度,特别是其背后的法理,制定土地、矿产、水、森林、草原等自然资源的统一法典《自然资源法》,为自然资源管理法治化奠定了坚实的法律基础。显然,我指出,统一的《自然资源法》特别要重视以下方面:(1)在统一法典中,要尊重特别规定自然资源管理的标准化法律规则,建立自然资源管理法体系的内部统一和协商,保证监管机构对各种自然资源展开统一管理。

例如,在统一法典中,可以确认自然资源部的作用权限、自然资源的分类管理制度、横向管理权限的划分、国有自然资源收益的分配和使用、自然资源管理机构和其他机构之间的工作协商机制等。(二)不得在《自然资源法》中确定特定公益性自然资源和经营性自然资源的分类标准,并制定这两类自然资源的分类管理规则。

(3)在《自然资源法》明确的结构决定中,不应该有具体的自然资源所有者和用户的权利和义务。有财产就有义务,用在财产上不能分担适当义务的法理,不能为自然资源所有者和用户改编适当的权利和义务,制定基本的权利义务规则。例如,当事人不能随心所欲地制定自然资源权益规则,禁止自然资源所有者和用户过度使用自然资源规则,自然资源税则等必须如期缴纳。

(4)有必要规范自然资源管理部门的管理措施。自然资源部不能减少自然资源开发利用秩序相对平静、创意自然资源管理措施、创意区控制计划、自然资源开发利用管理手段,允许自然资源管理部门根据当地条件开展自然资源管理。(5)建立权力限制机制。政府应明确规定国家征税、收购的目的、程序、合理公正的赔偿原则,以避免过度干预自然资源用户权益。

具体自然资源管理部门的职权应拒绝人大监督,拒绝监查委员会、监查报告的监督。总之,自然资源管理新体制的确立意味着自然资源管理需要一系列制度理念,现有的自然资源法律体系需要进一步调整和改变。只有这样才能跟上自然资源管理体制发展的潮流,确保和增进新体制的巩固和发展。

作者:小叶秋秋,上海财经大学法学院教授,博士生导师。


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